ما الذي يمكن أن يحققه الاتفاق الإطاري ومسودة الدستور الانتقالي؟

شارك هذه الصفحة

خاض السودان 4 فترات انتقالية: 1953– 1958؛ 1964- 1969؛ 1985– 1989؛ 2019-2021. دراسة واستقراء تجربة الحركة الوطنية السودانية للاستقلال، ثم الانتفاضات والثورات التي سبقت هذه الفترات الانتقالية يكشف أن الهدف العام منها كان تطلع جماهير الشعب السوداني إلى دولة الديمقراطية والتنمية المتوازنة والمواطنة المتساوية والسلام.

لم تنجح أي من هذه الفترات الانتقالية في تحقيق الهدف العام المنشود، ولم يتعد متوسط طول الفترات الانتقالية حتى مع إجراء انتخابات 4 سنوات، قبل أن تعود البلاد إلى ديكتاتورية عسكرية أشد وأطول عمرا.

دراسة واستقراء التجربة السياسية السودانية تكشف، مرة أخرى، أن إخفاق الفترات الانتقالية في تحقيق أهدافها يعود إلى 5 مشكلات رئيسية: 1- المشكلة الحزبية، وخلاصتها أن الانتقال الديمقراطي يتطلب أحزابا ديمقراطية في هيكلها الداخلي وبرامجها وتواصلها مع قواعد جماهيرية. 2- المشكلة العسكرية، وخلاصتها التدخل المستمر للمؤسسة العسكرية في السياسة والحكم في السودان، المحكوم بمناهج التنشئة والتدريب والبنية المؤسسية. 3- المشكلة المعيشية/ الاقتصادية/ التنموية: وتتلخص أسبابها في ضعف الأحزاب، والفساد والدمار الاقتصادي نتيجة الفترات العسكرية السابقة للفترات الانتقالية. 4- مشكلة الحرب الأهلية، أضعفت الفترات الانتقالية وقادت لغياب الاستقرار فيها. 5- مشكلة المواطنة المتساوية من خلال صيغة التدين السائدة، المعتًمدة على المستوى القانوني والفقهي، والتي لا تقر بحقوق المواطنة المتساوية.

فترة حكم المؤتمر الوطني الطويلة أضافت مشكلتين للفترة الانتقالية المنتظر أن يقود إليها الإطاري وينظمها الدستور الانتقالي: 6- مشكلة العدالة الانتقالية، بسبب الانتهاكات الواسعة لحقوق الإنسان طوال 30 سنة، ثم فض الاعتصام، بما في ذلك بعد انقلاب 25 أكتوبر 2021. 7- مشكلة التمكين، بسبب اختطاف أجهزة ومؤسسات الدولة والمجتمع وسرقة موارد الدولة لصالح المؤتمر الوطني.

لا تقتصر مهمة الفترات الانتقالية على تجاوز مدة الانتقال بنجاح، وإنما مطلوب منها أيضا أن تضع أساسا صحيحا يمكن البناء عليه لاستدامة دولة الديمقراطية والتنمية المتوازنة والمواطنة المتساوية. ويعتمد وضع هذا الأساس الصحيح على تفكيك مرتكزات السودان القديم الثلاثة: 1- قبضة سياسية وإدارية مركزية يجب إبدالها بفدرالية سياسية وإدارية حقيقية. 2- الانتقال من تركيز اقتصادي وتنموي على القطاع الحديث، فحسب، إلى تنمية وتحديث القطاع التقليدي المطري الزراعي والرعوي ووتفعيله قاطرة للتنمية. 3- الانتقال من هوية وطنية وثقافية دينية أحادية إلى إدارة سليمة للتنوع تدعم ثقافة المواطنة المتساوية.

هناك أيضا أسباب لإخفاق الفترات الانتقالية السابقة متعلقة بمدة الانتقال وبهياكل ومؤسسات الحكم المطلوب منها تحقيق المهام؛ وأخرى متعلقة بإرادة ما يُعرف بـ “الحواضن” السياسية للفترات الانتقالية.

إذاً، هذه هي المحاور الخمسة التي ستكون مرجعياتنا لتقويم الاتفاق الإطاري والدستور الانتقالي لنقابة المحامين: 1- تحقيق أهداف ثورة ديسمبر 2- تجاوز الإشكالات التاريخية الخمسة للمراحل الانتقالية السابقة ومعالجة إشكاليتين مستجدتين أحدثهما حكم المؤتمر الوطني 3- مدى كفاية مدة الانتقال وهياكله 4- التأسيس لاستدامة الانتقال الديمقراطي التنموي 5- توفر الإرادة السياسية الكافية المتوافقة مع برنامج الانتقال لدى الموقعين عليه.

لن يكفي في هذا الإطار الاستناد إلى مسودة الدستور الانتقالي وحدها، بل تجب قراءتها مع اتفاقية جوبا (أكتوبر 2020) لأنها جزء من الدستور الانتقالي، حسب ما جاء فيه، وكذلك مع الاتفاق السياسي الإطاري، لأنه بمثابة مذكرة تفسيرية لها،لأنه يختلف في بعض جوانبه عنها أو يتعارض معها.. لضيق المساحة لن أورد هنا النصوص في الوثائق الثلاث، ولكن سأورد الملاحظات والإشكالات على خلفية المرجعيات المذكورة أعلاه.

ننتقل الآن إلى مسودة الدستور الانتقالي

استنادا إلى الديباجة التي تحمل في العادة المبادئ والتوجهات الأساسية للدستور، مقروءة مع الاتفاق السياسي الإطاري، فإن أهداف الفترة الانتقالية هي استقرار البلاد، والحفاظ على أمنها، وإرساء دعائم حكم مدني ديمقراطي. تركز الديباجة والدستور بصفة عامة على التأسيس لحكومة مدنية كاملة، وتجنب الشراكة المدنية– العسكرية التي كانت طابع وثيقة 2019، هذا إتجاه ضروري وأساسي للانتقال، ولكنه لا يتحقق بالطبع بالنص عليه فقط، وإنما أيضا بما يحتويه الدستور من صلاحيات وسلطات واختصاصات الحكومة المدنية.

في الديباجة تغيب الإشارة إلى الدور الرئيسي والمفتاحي لثوار الأقاليم في إشعال ثورة ديسمبر 2019 وانتصارها ومقاومة انقلاب 2021.

محور تجاوز الإشكالات التاريخية للمراحل الانتقالية السابقة

المشكلة الحزبية:

المسودة تغفل معالجة أوضاع الحركات المسلحة وإلزامها بالتحول إلى أحزاب سياسية مدنية

الواجب صدور قانون الأحزاب وإلزامها بهياكل وبرامج ديمقراطية مع بداية الفترة الانتقالية وليس قبل الانتخابات.

6 أشهر لتعديل أو إلغاء القوانين المقيدة للحريات فترة طويلة تهدد بإعاقة التحول الديمفراطي.

لا يشتمل الدستور على آليات لضمان تنفيذ وحماية وثيقة الحقوق الواردة فيه.

المشكلة العسكرية:

مقروءا مع الاتفاق الإطاري تم استبعاد المدنيين من عملية إصلاح المؤسسة العسكرية، بنص الاتفاق الإطاري:

(يتم تنفيذ مهام القوات المسلحة وبرنامج الإصلاح المتفق عليه في الدستور الانتقالي بواسطة قيادة القوات المسلحة (رابعا/7)

الدستور لم يشر إلى قوات الدعم السريع، وأشار إليها الاتفاق السياسي بما يعني إعطاءها وجودا مستقلا.

لم يحتوي الدستور على تفاصيل حول صلاحيات ومهام مجلس الأمن والدفاع (5-73/1)

استثني الستور كلمة (الإشراف) عن رئاسة رئيس الوزراء مجلس الأمن والدفاع (49- 6)

الاتفاق الإطاري أرجأ قضية إصلاح الأجهزة الأمنية للاتفاق النهائي، وهو مؤشر إما لغياب الاتفاق حولها، أو أن فرص قبول ما تم الاتفاق عليه من الشارع السياسي ضعيفة.

لا الدستور ولا الاتفاق حظر ممارسة قوات الدعم السريع للعمل التجاري والاستثماري.

هذه الملاحظات تطعن في الإشارات الواردة في الدستور والاتفاق الإطاري حول خضوع المؤسسة العسكرية للسلطة المدنية، وذلك فهي انتقاص جوهري من السلطة المدنية الكاملة، وغير منسجم مع أهداف الدستور المذكورة في الديباجة حول إرساء دعائم حكم مدني ديمقراطي.

المشكلة المعيشية/ الاقتصادية/ التنموية

المبادئ الواردة في هذا المحور: دعم الإنتاج؛ محاربة الفقر؛ النمو المتوازن؛ حشد الموارد؛ جميع هذه المبادئ تتطلب التركيز على تنمية وتحديث القطاع التقليدي المطري الزراعي والرعوي ودعم الاقتصاد التعاوني، لكن الدستور لا يشير إلى ذلك.

لا يتضمن الدستور آلية مناسبة لتحقيق هذه الأهداف الاقتصادية. والآلية المناسبة هي وزارة، وفي أقل الأحوال، مفوضية للتنمية الريفية والتعاون والبيئة.

مشكلة الحرب الأهلية

الوثيقة الدستورية 2019 أكثر إحكاما فى مرجعيتها لاستكمال وبناء السلام، بنصها على مخاطبة الأسباب الجذرية للحرب، وإزالة آثارها، مع الأخذ في الاعتبار التدابير التفضيلية للمناطق المتأثرة بالحرب، والمناطق والمجتمعات الأقل نموا.

المسودة مضطربة في ما يتعلق بالموقف من اتفاقية جوبا، فهي تارة تتحدث عن (الالتزام بالتنفيذ)، وتتحدث في ديباجة الدستور عن (مراجعة الاتفاق) وتتنازل في الاتفاق الإطاري عن المراجعة لحديث غامض عن (التقييم والتقويم) بمشاركة الحركات المسلحة.

كذلك أرجأ الاتفاق الإطاري قضية السلام للاتفاق النهائي، وهو مؤشر إما لغياب الاتفاق حولها، أو أن فرص قبول ما تم الاتفاق عليه من الشارع السياسي ضعيفة..

نسفت مسودة الدستور الانتقالي فرص التوصل لسلام مع الحركة الشعبية/ كاودا؛ وحركة تحرير السودان/ عبد الواحد نور، لاشتراطهما الفصل بين الدين والدولة، ولا تخدم البند 1 في الاتفاق الإطاري: بأن وحدة وسيادة السودان ومصالح البلاد العليا تعلو على أي أولويات أخرى.

نصت المادة 18 من المسودة على أنه (لا يجوز توقيع عقوبة الإعدام إلا حدا أو قصاصا). هذا النص يتعارض مع إعلان المبادئ الموقع مع الحركة الشعبية، 28 مارس 2021، والذي نص على دولة مدنية ديمقراطية: “[تـ]فصل الهويات الثقافية والإثنية والدينية والجهوية عن الدولة [ولا] تفرض… دينا على أي شخص ولا تتبنى دينا رسميا وتكون… غير منحازة فيما يخص الشئون الدينية وشئون المعتقد والضمير”.

ذكرت الحركة الشعبية في ردها على على الدستوروالاتفاق السياسي، أن: “الإصرار على عدم مخاطبة علاقة الدين بالدولة بصورة واضحة.. مهدد لفرص ومقومات الوحدة العادلة والطوعية وسيفرض [على الحركة الشعبية] طرح حق تقرير المصير كخيار حتمي، شاء من شاء وأبى من أبى” الجاك محمود، ناطق رسمي.

كذلك ذكر عبد العزيز الحلو، يوم 7 ديسمبر، في رد على سؤال من صحفي كيني قال له: ذكرت أن جبال النوبة ستسعى إلى الاستقلال إذا لم يكن هناك اتفاق على فصل واضح بين الدين والدولة، هل ما زلت متمسكاً بهذا الموقف؟

“نفس الأسباب التي دفعت وسطاء الإيقاد لدعم تقرير المصير لجنوب السودان كانت وما زالت تنطبق على شعبي النوبة والنيل الأزرق، ولكنهم استبعدونا.. [تدرك] الهيئة الحكومية للإيقاد أن جذور المشكلة والحرب في السودان تكمن في قضايا الهوية والإسلام السياسي”.

مشكلة المواطنة المتساوية

لأول مرة تربط وثيقة دستورية مدنية الدولة بوقوفها على مسافة واحدة من الأديان، السائد كان تعريف المدنية بأنها ليست عسكرية. المادة (3): السودان دولة مدنية، تقف على مسافة واحدة من كل الأديان، هذه مسألة إيجابية.. لكن الدستور الانتقالي يناقض نفسه بنفسه على بعد نقاط قليلة من هذا الإقرار. فبرغم الحديث عن وقوف الدولة على مسافة واحدة من الأديان في المادة (3)، يؤسس في المادة (18) لانحياز الدولة لدين محدد (إلا قصاصا أو حدا).. استنادا على هذه الإشارات الدستورية يمكن تعطيل كل مواد المواطنة المتساوية للنساء وغير المسلمين بقرارات من المحكمة الدستورية، بحجة أنها تتعارض مع أحكام الشريعة السلفية.

هذا الوضع شبيه بالمادة (5) من إعلان مؤتمر أسمرا للقضايا المصيرية الذي نص على: (المساواة بين النساء والرجال، بما لا يتعارض مع الشريعة).

كذلك لا يتناول الدستور الانتقالي والاتفاق الإطاري معالجات للحقوق اللغوية، من خلال مجلس لغات، مثلا.

مشكلة العدالة الانتقالية

الإتفاق الإطاري أرجأ قضية العدالة الانتقالية للاتفاق النهائي، وهو مؤشر إما لغياب الاتفاق حولها، أو أن فرص قبول ما تم الاتفاق عليه من الشارع السياسي ضعيفة.

مشكلة التمكين

التزام بتفكيك بنية نظام الثلاثين من يونيو ونظام الخامس والعشرين من أكتوبر 2021 (الديباجة)

تفكيك وتصفية بنية نظام الثلاثين من يونيو وإزالة التمكين (وإلغاء) قوانينه، واسترداد الأصول والأموال (34- 1/أ)

إزالة تمكين 30 يونيو، وتفكيك مفاصله في كافة مؤسسانت الدولة، و(مراجعة) القرارات التي بموجبها تم إلغاء قرارات لجنة التفكيك (الإطاري، ثانيا 5)

إصلاح مؤسسات الحكم والخدمة المدنية و(ضمان) إزالة التمكين فيها (34- 1/د)

إصلاح أجهزة القوات المسلحة والشرطة والمخابرات العامة (لضمان) إزالة التمكين فيها (34-2/أ)

ينظم القانون إزالة التمكين عبر هيئة تتوفر لها الكفاءة والنزاهة والتخصص (63- 2)

ينص القانون على آلية لاستئناف قرارات وأحكام الهيئة (63- 3)

تشمل إزالة التمكين كافة مؤسست وأجهزة الدولة (63- 4)

يشكل رئيس القضاء دائرة لفحص الأحكام الصادرة من المحاكم ضد قرارات لجنة إزالة التمكين.

الملاحظات

لا توجد تفاصيل محكمة، لا في الدستور ولا الاتفاق الإطاري، تحكم عملية إزالة التمكين. ولا يوجد نص واضح عن إلغاء القرارات التي صدرت من الانقلاب ومن أعادهم الانقلاب ضد قرارات لجنة التمكين وإنما وردت (مراجعة) في الإطاري، ودائرة قضائية (لفحصها) يشكلها رئيس القضاء. وإزالة التمكين هي واحدة من القضايا المرجأة، وهذا مؤشر إما لغياب الاتفاق حولها، أو أن فرص قبول ما تم الاتفاق عليه من الشارع السياسي ضعيفة.

القضايا التأسيسية

فيما يتعلق بهذه القضايا، اعتمد الدستور الانتقالي النظام الفيدرالي، لكنه لم يحسم مستويات الحكم، ولم ينص على سلطات وصلاحيات واختصاصات مستويات الحكم الفيدرالي، برغم كونها من المهام الأساساية للدستور، بل يستخدم في الفصل الرابع مصطلح (تفويض السلطات)، بينما السلطات الفيدرالية سلطات أصيلة محمية بالدستور.

وفيما يتعلق بالانتقال لتفعيل تنمية وتحديث الريف قاطرة للتنمية ، فلا توجد مؤشرات فعلية واضحة لهذا الانتقال، فلا توجد، مثلا، إشارة لوزارة أو مفوضية قومية للتنمية الريفية والتعاون والبيئة.

ولا يؤسس الدستور، بانحيازه لهوية المكون العربي الإسلامي في السودان، للمواطنة المتساوية ولا لاحترام التنوع وإدارته بصورة سليمة.

هياكل السلطة الانتقالية

فيما يتعلفق بالهياكل، لا توجد مؤشرات بالنسب لتكوين المجلس التشريعي في الدستور، واقتصر الإطاري على الحديث عن نسب عادلة، وهو أمر لم تقبله لجان المقاومة في السابق، لأنها ظلت تطالب بأغلبية في المجلس التشريعي الانتقالي.

وفيما يتعلق بشروط الاختيار للمناصب الوزارية، يتحدث الدستور عن كفاءات وطنية، ولا يتطلب ذلك أن تكون مستقلة حزبيا.

كما أنه أعطى رئيس الوزاراء سلطة محدودة في اختيار وإقالة الوزراء وحكام الأقاليم، وكفل ذلك للجهات الموقعة على الإعلان السياسي.

المسألة الإيجابية هنا أن الاتفاق الإطاري عدل الاتفاق ما جاء في الدستور عن اختيار القوى الموقعة للإعلان السياسي لرئيس القضاء ونائبه، بالمادة (ثانيا/8): التي تنص على تكوين مجلس عدلي مؤقت من 11 عضوا من الكفاءات الوطنية القانونية ليختارهم.

كذلك لم يحدد الدستور مدة الفترة الانتقالية، وذلك من مهامه، بل حددها الاتفاق الإطاري بـ 24 شهرا، وهي، باتفاق واسع، غير كافية لانجاز مهام الانتقال.

القاعدة السياسية للدستور والانتقال

يغيب عن القاعدة السياسية للدستور والانتقال عدد من الفاعلين المهمين الداعمين لأهداف ثورة ديسمبر: لجان المقاومة، الفاعل السياسي الرئيسي، والداعم الأساسي لدولة الديمقراطية والتنمية المتوازنة والمواطنة المتساوية والسلام.

الحزب الشيوعي السوداني والتحالف الجذري، كما خرج حزب البعث من قوى الحرية والتغيير وعارض الاتفاق الإطاري، وتغيب عن القاعدة السياسية من قوى الثورة كذلك الحركة الشعبية لتحرير السودان وحركة تحرير السودان/ عبد الواحد. بينما أصبح المجلس التشريعي مفتوحا لعدد من الجهات التي لا تدعم أهداف ثورة ديسمبر.

خلاصة هذه القراءة، هو غياب عناصر رئيسية عن الدستور الانتقالي والاتفاق الإطاري لا ترجح انجاحهما بوضعهما الحالي للانتقال الديمقراطي أو تحقيق أهداف ثورة ديسمبر.